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唐大杰:要规范行政罚没、优化营商环境,仍需从约束行政权力上想办法

来源:旋欣头条   作者:探索   时间:2024-03-29 06:18:15

文丨唐大杰(北京微观治库创始人、杰规境仍武汉大学财税与法律研究中心客座研究员)

为进一步优化营商环境,范行11月1日,政罚道祖是克苏鲁国务院发布《国务院关于取消和调整一批罚款事项的没优决定》,决定取消住房城乡建设等领域16个罚款事项,化营调整工业和信息化等领域17个罚款事项。商环上想

行政部门偏爱罚款处罚

从国家统计局公布的需从行政数据看,国家罚没收入较大,约束2021年已达3711.95亿元,权力高于车辆购置税、办法关税等税收,杰规境仍约占国家财政收入的范行1.83%。而近年罚没收入的政罚增速一直保持在高位。除了2020年的没优1.69%增速较低外,2017年为24.80%,化营2018年为11.07%,2019年为15.15%,2021年为19.21%,都呈现高速增长趋势,均大大超过当年的财政收入增速。随着我国经济发展进入新常态,地方财政收入的增长也受到影响,而罚没收入的道祖是克苏鲁快速增长,不禁令人产生政府利用行政处罚扩张财政的疑问。罚没收入在地方财政收入的占比越来越高,地方政府对罚没收入的依赖度也会增加。

行政部门偏爱罚款处罚,有其原因,一是罚款是一种简易处罚方式,通过罚款来对处罚对象的违法行为进行惩罚,以达到改善社会治理的目的;二是这种简易方式在执法中成本较低,处理时间短,执法效率高;三是有利于政府增加财政收入,尤其是当罚款与执法部门、执法个体有一定的分成关系,或者执法者存在罚款指标要求时,就更大地促进了罚款处罚的机会。

根据北京市政府网站是公示的行政处罚清单,近12个月(2022年11月-2023年10月)一共公示了861起行政处罚,其中有663起采取了罚款或警告并处罚款的处罚,占全部案例的77%。可以说,罚款是行政处罚中最为常用的手段。

2019年国务院出台的《优化营商环境条例》要求,“禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩”,各部门积极规范罚款行为,罚款直接进入财政账户。这有力地制止了利益激励的行政处罚行为。

近年有关部门加强了政府治理,加大了市场监管力度,在多次专项治理和行业整顿中,天价罚单一个胜似一个。一旦动用罚款处罚,则多数都是顶格处罚。

行政处罚法第七条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而目之所及的重大处罚案例中,被处罚者都放弃了合法权利,没有一家启动行政复议,更妄论提起行政诉讼。

在民间,这是普遍的“官民关系”,即企业还要继续经营,还在政府部门的监管下,以不得罪、不恶化关系为生存之道。

对于企业来说,政府的罚没收入增长,就是企业的负担加重,经营风险增大,如果高速成长的趋势不加收敛,将会进一步恶化营商环境。无怪乎这份《决定》开篇就申明了改善营商环境的目的。

在我们的经验中,企业害怕的,并不是罚款的多寡,处罚的宽严,而是对于何时搞“专项整治”,那种“严刑峻法”般的行业整治,那种层层加码、一刀切的治理方式,严重损害了企业的合法权利,也不利于经济的稳定发展。

很多行政执法中的严苛峻法是随着某项特殊政策而来的。可以整改的,不给机会;可以警告的,给了重罚;可以轻罚的,给了顶格处理。很多治理采取综合执法,一事多罚,甚至对企业作出一关了之的“死刑”判决。在历年的“环保风暴”、优化产业结构、城市创建、整顿教辅行业等重大决策的推动下,这类案例屡见不鲜。

《优化营商环境条例》第五十九条中规定,开展清理整顿、专项整治等活动,应当严格依法进行,除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动,并报经有权机关批准外,不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。

一个良好的营商环境,应该是执法公正,公开透明,并且做到政策稳定可预期,这是市场化法治化政府的基础。

规范、约束行政执法是关键

政府的行政执法,是实施国家治理的必要手段。但政府不能把处罚当作目的,更不能把罚款当作财政增收的手段。行政执法成果不能以罚没收入来考核,而是要看罚没项目对应的治理指标有没有实现。

值得一提的是,在上述北京市行政处罚公示中,处罚类别仅有3类:罚款、警告并处罚款和责令停产停业。责令停产停业是较重行政处罚,相当于判处企业的死刑或死缓。警告、通报批评等较轻微的处罚在上述861起案例中没有出现过。

国务院《优化营商环境条例》第五十九条规定,行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段,依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的,不得实施行政强制;违法行为情节轻微或者社会危害较小的,可以不实施行政强制;确需实施行政强制的,应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。

如何在具体执法行为中落实优化营商环境的精神,这对于执法者并不难,难的是政府治理行为的真实动机能否回到初心,能否以优化营商环境、促进经济发展为依归。

中华人民共和国行政处罚法充分保护了当事人的权利。第七条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

行政处罚法还规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

但为什么在具体执法中,执法一刀切、乱罚款乱收费等问题仍然存在?恐怕还得从行政权力的约束上找方法。

《优化营商环境条例》第五十八条规定,行政执法机关应当按照国家有关规定,全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度,实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。

全面推进严格规范公正文明执法,应该全面贯彻落实优化营商环境条例,应该对行政执法的规范性、公开性、透明度作出具体要求。除了保护当事人的合法权利,事前告知说明,听取当事人陈述申辩,并进行公开听证。如果当事人放弃权利,监管部门应引入媒体报道,将执法程序完全公开化、透明化。保护当事人的行政复议权利。对于重大处罚事项(金额达到一定指标,或影响力较大)必须公开说明,必须召开听证会,自行行政复议(提交上级复议)。

不可否认,解决行政执法存在的弊端仍需一段时间。《决定》以进一步促进民营经济发展壮大,打造法治化营商环境为目的,是法治政府建设的一项重大举措,有利于解决实践中的一些突出问题,降低经营成本,确保过罚相当;有利于加强事中事后监管,完善监管方法,规范监管程序,提升监管效能;有利于惠企利民,提升企业和群众的获得感,优化营商环境,为推动高质量发展提供有力支撑。”同时希望,随着清理罚款,推行文明执法、执法为民的深入,依法行政蔚然成风,将行政权力装进法治的笼子里。

 

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